加强领导职数管理，是加强机构编制管理的重要内容，是干部选拔任用工作的重要环节。党的十八大报告明确指出，要“严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本”。然而，在今年中纪委首轮巡视中被巡视单位提交的问题整改报告中，干部超职数配备已成为普遍性问题。为贯彻落实中组部、中央编办和国家公务员局联合下发的《关于严禁超职数配备领导干部的通知》(组通字[2014]5号)以及省市有关文件精神，京口区编办会同区委组织部还开展了领导干部超职数配备专项整治行动。
一、领导职数配备存在的问题
“官比兵多，兵比枪多，枪比子弹多”是老百姓对政府领导职数配备的形象比喻。就京口区而言，虽然经过多次机构改革，但全区机构数量、管理层次仍然比较多，未能实现扁平化管理，相应的领导职数基数本身也大。
1、领导职数只增不减。表现为机构越设越多，分工越来越细，职数越核越多。目前我区共有74个科级部门、单位，近年来,我们对由于历史原因一直未明确领导职数的事业单位进行了明确；对由于政府机构改革、管理体制调整或机构性质、规格调整等，需重新制定部门三定方案时对相关部门的领导职数进行了重新核定或补充完善。内设机构职数核定上表现得也同样突出。不少部门积极申请增设内设机构，从而造成内设机构职数不断增加。
2、增核依据不够严谨。相关主管部门往往是搬出上级党委、政府、行业主管部门的红头文件和领导讲话，以及兄弟市、区是如何核定的作为依据，提出增核的申请，而我省、我市都没有类似于《云南省各级机关领导职数管理暂行办法》（云办发[2008]12号）这类政策法规的具体支撑，缺乏对增核职数的量化评判标准, 机构编制部门常常无力反驳，有时只能以部门的申请为依据来增核职数。
3、股级核定不够重视。只重视副科级以上机构领导职数的设置，而忽视了股级事业单位领导职数的设置。从基层单位实际运作看，由于法律法规的不健全，加上机构设置、人员编制、领导职数核定等方面尚未形成科学的标准和规范，因而对大部分股级事业单位领导职数未能明确界定，造成配置上的无序和人事上的不稳定，随意性较大。全区128家股级事业单位，其中核定过领导职数的仅39家，占股级事业单位总量的30%。
4、职责分工不够合理。由于具体工作很多还是沿用过去老的做法，各相关部门间没有形成关系清晰的职责分工，也没有建立起制度化的长效协作机制，呈现出“各管一块”、“多龙治水”的局面，相互间工作脱节、缺位和越位现象时有发生，难以形成合力。很多时候，领导职数的配置和管理更多地体现了行政首长的意志。如根据有关规定,领导职数的核定由机构编制部门根据机构规格和机构的编制数额来确定的。而非领导职数的核定是由人社部门根据该机构的领导职数（一般按50%）确定的。而事实是领导职数变了，非领导职数却没有及时调整。
二、领导职数配备的问题分析
近年来，为了解决党政机关超职数配备干部的问题，中央多次要求各级党政机关严格执行机构设置和编制管理规定。然而领导职数配备由于“顶层设计”不完善等原因，常常使领导职数配备无法可依或无章可循，因而领导职数管理仅仅是 “听上去很牛”“看上去很美”，执行起来却底气不足、刚性不强。
1、法律法规体系不健全。领导职数配备问题与机构编制管理法律法规体系不健全密切相关。《宪法》、《国务院组织法》、《地方各级人大和政府组织法》、《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》等都涉及机构编制管理工作，但《宪法》作为国家根本大法，只作原则性表述。组织法体系中，在中央层面有《国务院组织法》，但没有部委局办组织法；在地方层面，《地方各级人大和政府组织法》条款过于简约、粗略，很多条款含义不明确，缺乏操作性。
2、政府职能转变不到位。近十余年来，社会发展进程不断加快，新的领域区域不断涌现，政府职能也随之增加“进驻”，相对应就需要专门人员来牵头领导，领导职数也就会出现增加;另一方面，本来政府应该退出的领域各级各地还死死抓住不放，同样需要领导来牵头管理;而在社会要求或者人为制造的精细化分工下，多头领导同样也会产生。总体来说，目前出现的干部超职数配备问题，多数都是因为政府管太多、管太宽、管太细导致的。
3、核定文件依据不科学。以京口为例，我区党政群机关领导职数的核定依据是《江苏省市县（市）乡镇党政机构改革指导意见》（苏发[1995]23号）文件，党委部门最新的三定方案制定时间是2001年。这些依据文件与现实机构的状况、机构所承担的责任有很大的反差，“三定”方案规定的机关职能也发生了很大变化，职能的增减与职数的增减相关性不够。还有一些职数核定的口径缺乏依据或操作性不强，如合署办公机构职数核定上，我市编办答复口径是：主要领导一般由一人兼任。那就是说合署办公机构主要领导可以单独核定，那么什么情况可以单独核定呢？一般由一人兼任的依据是什么？
4、条口干预影响公正性。自1979年起,中央有关文件三令五申，严禁条口干预机构编制工作。如《关于加强管理防止机构编制再度膨胀的通知》(中发办〔1997〕7号)、《关于地方政府政府职能转变和机构改革的意见》（中发〔2013〕9号）等。但是，有的上级主管部门依然在代拟党委政府文件、代拟领导讲话时或者以项目经费、评比达标等形式，要求为本系统增加领导职数或提升下级机构机构规格等。甚至个别部门领导通过人大议案、政协提案干预机构编制工作。对此，基层机构编制部门虽然明知有不妥之处，但往往也只能被动执行和落实；即使有博弈，也多以机构编制部门妥协告终，“谁强势谁得利”的事实破坏了领导职数核定的统一性、严肃性、稳定性和公平性。
5、薪酬福利制度不合理。领导干部的工资、奖金、医疗等都与干部本人的职位、级别挂钩，职务、级别越高，相应的待遇也高。由于县区级机关和乡镇（街道）机关均为科级建制，机构规格低，领导职数少，除配置少数科级领导外，只设1-3名科级非领导职务，使一些公务员进入机关后，科员岗位一干就是几十年，相当一部分人直到退休还是科员，晋升交流的机会很少。为提高干部的积极性，不得不选择多核定领导职数、多配干部为举措。这暴露出我国干部管理制度和机关事业单位薪酬福利制度不科学、不合理。
三、解决领导职数配备问题的举措
“政治路线确定之后，干部就是决定因素”。解决领导职数配备存在的问题，必须以党的十八大精神为指引，顺应加强机构编制工作法制化、加快大部门体制改革的新趋势，从完善顶层设计做起，加快制定完善党政领导干部职数核定标准，深化改革创新，使机构编制管理尽快步入科学化、规范化、法制化轨道的进程。
1.强化法规体系建设。一是建议国家尽快出台《机构编制管理法》并对相关问题作出明确具体的规定，例如确立领导职数配置和管理的原则、范围、层次以及部门间职责分工等重大问题，从源头控制职数膨胀。二是建议省机构编制管理部门尽快制定出台《江苏省事业单位机构编制标准》和《江苏省各级机关领导职数管理暂行办法》，使基层机构编制工作有章可循、有据可依。以《云南省各级机关领导职数管理暂行办法》为例，其明确规定：各级机关核定部门正职领导职数1名，副职领导职数县（市、区）级机关1至2名; 设立机关党委的，机关党委书记由部门党员副职领导兼任，机关党委专职副书记按部门内设机构正职领导核定领导职数1名等。此外，基层机构编制部门也要不断加强理论研究，积极探索职数核定的量化方法，更科学、更合理地核定人员编制和职数。
2、深化政府机构改革。中共中央、国务院《关于地方政府职能转变和机构改革的意见》（中发[2013]9号）文件明确要求：减少领导职数。减少领导职数需要以政府机构改革为突破口，积极探索完善综合设置机构的有效运行机制，加大机构整合力度，按照同一件事由一个部门负责的原则，在更大范围、更多领域综合设置职能有机统一的大部门，推行部门内设机构综合设置，实行大处（科、室）制，减少管理层次，精减副职领导职数，最大限度地解决部门职责交叉和分散问题。要深化行政审批制度改革，本着“简政放权”的原则，尽可能的让政府退出没有必要涉足的领域；对于社会产生的新增职能确实需要专门的部门或领导牵头负责的，要经过严格的论证合理之后，予以正式确立保留下来。
3、完善收入分配机制。《公务员法》明确规定公务员实行国家统一的职务与级别相结合的工资制度。职务和级别是决定公务员工资及其他待遇的重要依据。而职务又决定公务员所处的级别，每一职务对应一定范围的级别。职务上不去，级别就高不了，工资等各方面待遇都上不去。因此，建议加快基层机关分配制度改革，实施职务序列与行政级别脱钩，推动职务与职级并行定薪，使基层公务员就是在不当官的情况下，只要工作足够努力，业绩突出，依然可以通过晋升职级，提高工资等各方面的待遇，有效解决基层公务员职级晋升难、工资增长难等方面的问题。此外，要根据《事业单位人事管理条例》规定，规范事业单位人事管理，建立激励与约束相结合的事业单位工资制度。
4、增强职数控制意识。一是要坚持把职位需求与配备干部的德才表现相结合，不管职位多紧张，都要适当留出一些空缺职位，用于配备确因工作需要提拔的优秀干部。二是要健全干部退出机制，严格执行调整不胜任现职领导干部的政策规定，加大调整不胜任现职干部力度。第三，要认真贯彻落实《关于加强干部选拔任用工作监督的意见》，进一步规范机构编制行政问责制度和绩效管理制度，严格责任追究，确保监督工作落到实处，不走过场，真正实现有令必行、有禁必止。
我国是一个拥有长期人治历史的国家，因而所有问题首先都是人的问题。要将权利关进制度的笼子里，要使官员的配备操作明朗化等，相关部门必须做到秉持“动真碰硬”的理念，以大刀阔斧的力度与浴火重生的勇气，奋力击破传统固化的权力垄断，革新人治的主观向法制的客观过渡，真正实现用制度管权、管事、管人；否则，机构编制部门对领导干部职数的管理最终只能是“纸上谈兵”，超职数配备干部将会继续作为一个“顽疾”长期存在，而所谓的一次次整治、一次次消化更多的可能是一次次的疏而不堵，一次次的移花接木。
